31 jan 2017
De betonstop: wat als aan mijn bouwgrond en baksteen wordt geraakt?
Eigendomsrecht absoluut?
In ons burgerlijk wetboek wordt eigendom gedefinieerd als ‘het recht om op de meest volstrekte wijze het genot van een zaak te hebben’ (art. 544 BW). Maar datzelfde artikel voegt daar onmiddellijk aan toe: ‘mits er geen gebruik van gemaakt wordt dat strijdig is met de wetten of de verordeningen’. Ingrijpen door de overheid is dus perfect mogelijk. In hoeverre nu zijn eigendomsbeperkende maatregelen geoorloofd? En geven ze recht op een vergoeding?
Dat overheidsingrijpen mogelijk moet zijn in functie van het algemeen belang strijdt op zich niet echt met ons rechtsgevoel. Ongebreidelde overheidsinmenging roept dan weer grote afkeer op. Een afbakening dringt zich daarom op. Niet toevallig is hieraan aandacht besteed in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en in de Belgische grondwet. In essentie geldt het zogenoemde evenredigheidsbeginsel: als dit wordt toegepast, zijn eigendomsbeperkingen mogelijk mits de maatregelen evenredig zijn aan het beoogde doel. Als de particuliere negatieve gevolgen van een maatregel buiten verhouding staan tot de beoogde meerwaarde voor het algemeen belang, is er sprake van schending van het evenredigheidsbeginsel. Opkomen tegen eigendomsbeperkende maatregelen is evenwel geen sinecure, zo leert tal van rechtspraak. Denk bij voorbeeld aan de Deurganckdokarresten die de inwoners van Doel hebben geteisterd.
Grond voor compensatie?
Eenmaal de pil van de eigendomsbeperking is doorgeslikt, gaat de aandacht vooral naar wat daar aan vergoeding tegenover staat. Anders dan bij onteigening, waarbij alle schade wordt vergoed, geldt als uitgangspunt bij eigendomsbeperkingen dat er geen enkele vergoeding tegenover staat, tenzij de wet- of decreetgever anders voorziet. De laatste decennia was de Vlaamse wetgever fors actief inzake stedenbouwkundige en natuurbehoudsgerichte (en bijgevolg eigendomsbeperkende) regelgeving, maar daarbij stelde ze zich niet bepaald gul op. Met dat gegeven in het achterhoofd verbaast het niet dat er intussen belangrijke rechtspraak is die het povere uitgangspunt – geen vergoeding – in belangrijke mate is gaan nuanceren.
Een eerste rechtsgrond die langzaam aan belang wint, is het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), dat ongestoord genot van eigendom garandeert, onverminderd de mogelijkheid van overheidsingrijpen ten behoeve van het algemeen belang. Op basis hiervan oordeelde het Europees Hof voor de Rechten van de Mens al in 1982 (in het arrest Sporring en Lönnroth) dat een eigendomsbeperkende maatregel waarvan het effect gelijk kan worden gesteld met een eigendomsonteigening, een zogenaamde de-facto-onteigening, aanleiding kan geven tot schadeloosstelling. Voorbeelden daarvan in de Belgische rechtspraak zijn echter schaars omdat een de-facto-onteigening niet licht wordt weerhouden. In een arrest van 23 januari 2014 oordeelde het Grondwettelijk Hof wel dat een specifieke maatregel van ruimtelijke ordening waarbij een bouwverbod werd opgelegd, strijdig was met het EVRM wegens gebrek aan vergoedingsregeling.
Een tweede, soepeler grondslag voor vergoeding is het algemene rechtsbeginsel van de gelijkheid van de burgers voor de openbare lasten, ook gekend als het GBOL-beginsel. Op basis van dit beginsel mag de overheid niet zonder vergoeding meer lasten opleggen dan een burger in het algemeen belang moet verdragen. De last van een overheidsbeslissing mag niet op een beperkte groep worden gelegd, maar moet gelijk over de gemeenschap worden verdeeld.
Het Hof van Cassatie oordeelde in een arrest van 24 juni 2010 dat het GBOL-beginsel bindend is voor de wetgevende, de uitvoerende en de rechterlijke macht. Hieruit volgt dat wanneer eigendomsbeperkende wetgeving niet uitdrukkelijk in compensatie voorziet, deze compensatie geacht moet worden impliciet in die wetgeving besloten te zitten, tenminste in zoverre die wetgeving het evenwicht van de lasten ervan tussen de burgers verstoort. Die compensatie kan dan bekomen worden via de gewone burgerlijke rechtbanken, aldus het Grondwettelijk Hof in zijn arrest van 28 april 2016.
Welke compensatie?
Wat kan er precies als compensatie worden verwacht? Bij de beoordeling van de te compenseren (omvang van de) hinder wordt rekening gehouden met de lasten die elke particuliere persoon in het algemeen belang moet dulden. Slechts de overlast moet worden vergoed. Welke criteria daarbij concreet gehanteerd worden, is geval per geval te bekijken.
In een arrest van 1 oktober 2015 geeft het Grondwettelijk Hof enige aanwijzingen waarmee zoal rekening kan worden gehouden, zoals (sloop)premies en (verhuis- of ruil)subsidies, maar ook de financiële draagkracht van de betrokken overheid. De wetgever kan natuurlijk ook zelf in een vergoedingsregeling voorzien daar waar hij aan eigendomsrechten tornt.
Slotbeschouwing
Verwacht kan worden dat de vereiste maatregelen voor de betonstop die de Vlaamse overheid voorziet op zich niet makkelijk te stuiten zullen zijn. Dat daar compensaties tegenover zullen moeten staan, zal haast onvermijdelijk zijn. De omvang van die compensaties wordt ongetwijfeld de grootste uitdaging, zeker wanneer de financiële draagkracht van de betrokken overheid ook als criterium kan gelden. Al zullen daarbij voor die overheid ongetwijfeld ook financieel lucratieve opportuniteiten in aanmerking te nemen zijn. Gelijkaardige maatregelen in het verleden (inzake bescherming van erfgoed of natuurbehoud) hebben toch al geleerd dat de rechtspraak meer en meer neigt naar de leer van de gelijkheid van de burgers voor de openbare lasten en van daaruit sneller tot een billijke vergoeding besluit. Maar een billijke vergoeding is nog steeds geen integrale schadevergoeding.
In ons burgerlijk wetboek wordt eigendom gedefinieerd als ‘het recht om op de meest volstrekte wijze het genot van een zaak te hebben’ (art. 544 BW). Maar datzelfde artikel voegt daar onmiddellijk aan toe: ‘mits er geen gebruik van gemaakt wordt dat strijdig is met de wetten of de verordeningen’. Ingrijpen door de overheid is dus perfect mogelijk. In hoeverre nu zijn eigendomsbeperkende maatregelen geoorloofd? En geven ze recht op een vergoeding?
Dat overheidsingrijpen mogelijk moet zijn in functie van het algemeen belang strijdt op zich niet echt met ons rechtsgevoel. Ongebreidelde overheidsinmenging roept dan weer grote afkeer op. Een afbakening dringt zich daarom op. Niet toevallig is hieraan aandacht besteed in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en in de Belgische grondwet. In essentie geldt het zogenoemde evenredigheidsbeginsel: als dit wordt toegepast, zijn eigendomsbeperkingen mogelijk mits de maatregelen evenredig zijn aan het beoogde doel. Als de particuliere negatieve gevolgen van een maatregel buiten verhouding staan tot de beoogde meerwaarde voor het algemeen belang, is er sprake van schending van het evenredigheidsbeginsel. Opkomen tegen eigendomsbeperkende maatregelen is evenwel geen sinecure, zo leert tal van rechtspraak. Denk bij voorbeeld aan de Deurganckdokarresten die de inwoners van Doel hebben geteisterd.
Grond voor compensatie?
Eenmaal de pil van de eigendomsbeperking is doorgeslikt, gaat de aandacht vooral naar wat daar aan vergoeding tegenover staat. Anders dan bij onteigening, waarbij alle schade wordt vergoed, geldt als uitgangspunt bij eigendomsbeperkingen dat er geen enkele vergoeding tegenover staat, tenzij de wet- of decreetgever anders voorziet. De laatste decennia was de Vlaamse wetgever fors actief inzake stedenbouwkundige en natuurbehoudsgerichte (en bijgevolg eigendomsbeperkende) regelgeving, maar daarbij stelde ze zich niet bepaald gul op. Met dat gegeven in het achterhoofd verbaast het niet dat er intussen belangrijke rechtspraak is die het povere uitgangspunt – geen vergoeding – in belangrijke mate is gaan nuanceren.
Een eerste rechtsgrond die langzaam aan belang wint, is het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), dat ongestoord genot van eigendom garandeert, onverminderd de mogelijkheid van overheidsingrijpen ten behoeve van het algemeen belang. Op basis hiervan oordeelde het Europees Hof voor de Rechten van de Mens al in 1982 (in het arrest Sporring en Lönnroth) dat een eigendomsbeperkende maatregel waarvan het effect gelijk kan worden gesteld met een eigendomsonteigening, een zogenaamde de-facto-onteigening, aanleiding kan geven tot schadeloosstelling. Voorbeelden daarvan in de Belgische rechtspraak zijn echter schaars omdat een de-facto-onteigening niet licht wordt weerhouden. In een arrest van 23 januari 2014 oordeelde het Grondwettelijk Hof wel dat een specifieke maatregel van ruimtelijke ordening waarbij een bouwverbod werd opgelegd, strijdig was met het EVRM wegens gebrek aan vergoedingsregeling.
Een tweede, soepeler grondslag voor vergoeding is het algemene rechtsbeginsel van de gelijkheid van de burgers voor de openbare lasten, ook gekend als het GBOL-beginsel. Op basis van dit beginsel mag de overheid niet zonder vergoeding meer lasten opleggen dan een burger in het algemeen belang moet verdragen. De last van een overheidsbeslissing mag niet op een beperkte groep worden gelegd, maar moet gelijk over de gemeenschap worden verdeeld.
Het Hof van Cassatie oordeelde in een arrest van 24 juni 2010 dat het GBOL-beginsel bindend is voor de wetgevende, de uitvoerende en de rechterlijke macht. Hieruit volgt dat wanneer eigendomsbeperkende wetgeving niet uitdrukkelijk in compensatie voorziet, deze compensatie geacht moet worden impliciet in die wetgeving besloten te zitten, tenminste in zoverre die wetgeving het evenwicht van de lasten ervan tussen de burgers verstoort. Die compensatie kan dan bekomen worden via de gewone burgerlijke rechtbanken, aldus het Grondwettelijk Hof in zijn arrest van 28 april 2016.
Welke compensatie?
Wat kan er precies als compensatie worden verwacht? Bij de beoordeling van de te compenseren (omvang van de) hinder wordt rekening gehouden met de lasten die elke particuliere persoon in het algemeen belang moet dulden. Slechts de overlast moet worden vergoed. Welke criteria daarbij concreet gehanteerd worden, is geval per geval te bekijken.
In een arrest van 1 oktober 2015 geeft het Grondwettelijk Hof enige aanwijzingen waarmee zoal rekening kan worden gehouden, zoals (sloop)premies en (verhuis- of ruil)subsidies, maar ook de financiële draagkracht van de betrokken overheid. De wetgever kan natuurlijk ook zelf in een vergoedingsregeling voorzien daar waar hij aan eigendomsrechten tornt.
Slotbeschouwing
Verwacht kan worden dat de vereiste maatregelen voor de betonstop die de Vlaamse overheid voorziet op zich niet makkelijk te stuiten zullen zijn. Dat daar compensaties tegenover zullen moeten staan, zal haast onvermijdelijk zijn. De omvang van die compensaties wordt ongetwijfeld de grootste uitdaging, zeker wanneer de financiële draagkracht van de betrokken overheid ook als criterium kan gelden. Al zullen daarbij voor die overheid ongetwijfeld ook financieel lucratieve opportuniteiten in aanmerking te nemen zijn. Gelijkaardige maatregelen in het verleden (inzake bescherming van erfgoed of natuurbehoud) hebben toch al geleerd dat de rechtspraak meer en meer neigt naar de leer van de gelijkheid van de burgers voor de openbare lasten en van daaruit sneller tot een billijke vergoeding besluit. Maar een billijke vergoeding is nog steeds geen integrale schadevergoeding.